4 Podatki, INTEGRACJA EUROPEJSKA

[ Pobierz całość w formacie PDF ]
VIII KONGRES EKONOMISTÓW POLSKICH
Owsiak Stanisław
Harmonizacja podatków bezpośrednich warunkiem integracji
gospodarczej Unii Europejskiej
Wprowadzenie
Koncepcja jednolitego obszaru walutowego i gospodarczego opiera się na swobodnym
przepływie towarów, kapitałów i ludzi (pracy) w warunkach istnienia jednego pieniądza.
Swobody te umożliwiają stworzenie i funkcjonowanie jednolitego rynku wewnętrznego.
Jednolity obszar walutowy i gospodarczy rozwiązuje kwestię ryzyka walutowego, barier
celnych, dostępu do rynku pracy poszczególnych krajów, umożliwia inwestowanie w różnych
krajach członkowskich tworzących jednolity obszar gospodarczy i gospodarczo-walutowy.
Dla pełnej integracji gospodarczej nie są to jednak warunki wystarczające, gdyż
funkcjonowanie układu gospodarczego tworzonego z wielu odrębnych krajów wymaga
jeszcze uwzględnienia ważnego parametru działalności wszystkich podmiotów – podatków.
Konieczność włączenia podatków do warunków umożliwiających procesy integracyjne
wynika przynajmniej z dwóch powodów: a) współczesne państwo jest państwem
podatkowym, co oznacza, że podstawowym źródłem niezbędnych dochodów państwa są
nakładane podatki, b) systemy podatkowe w krajach członkowskich są istotnie
zróżnicowane, co wynika z przyczyn historycznych, kulturowych, systemu wartości,
programów społecznych itd., a więc czynników wyznaczających potrzeby finansowe
państwa. Wymienione wyżej przyczyny powodują, że podatki nawet w obszarze jednego
kraju nie są neutralne wobec procesów gospodarczych i społecznych. Neutralności takiej
trudno byłoby oczekiwać w warunkach integracji krajów silnie zróżnicowanych pod wieloma
względami. Stąd też poważnym wyzwaniem, przed którym stanęli twórcy unii gospodarczej
było nie tyle zneutralizowanie wpływu podatków na procesy integracyjne, ile ograniczenie
negatywnego wpływu nadmiernego zróżnicowania w systemach podatkowych na te procesy.
Doskonała neutralizacja podatków w decyzjach podmiotów gospodarczych nie istnieje,
nawet w przypadku podatków pośrednich, czy tzw. dochodowych podatków liniowych
W momencie powstawania Traktatu Rzymskiego uznano, że dla realizacji idei
jednolitego rynku wewnętrznego wystarczy doprowadzić do zharmonizowania podatków
pośrednich oraz zniesienia barier celnych, gdyż to one bezpośrednio wiążą się ze
swobodnym przepływem towarów i usług. Harmonizacja podatków bezpośrednich nie była
wówczas przedmiotem debaty, gdyż uznano, że podatki te nie wpływają istotnie na
funkcjonowanie jednolitego rynku wewnętrznego.
W miarę procesów integracyjnych, rozrastania się Unii Europejskiej oraz rozwoju
międzynarodowych dużych przedsiębiorstw problem podatków bezpośrednich zaczął
nabrzmiewać, zwłaszcza gdy chodzi o pojawiające się utrudnienia w przepływie kapitału oraz
dochodów z kapitału, przy rozbudowanych powiązaniach miedzy spółkami matkami
działającymi w danym kraju a spółkami córkami, działającymi w innych krajach Wspólnoty.
Teoretyczne podstawy jednolitego optymalnego obszaru walutowego, a tym samym w
znacznym stopniu gospodarczego, zostały stworzone przez kilku wybitnych ekonomistów,
chociaż najczęściej wymienia się tylko R. Mundella – laureata Nagrody Nobla. Obok
wspomnianego ekonomisty podwaliny teorii optymalnego obszaru walutowego tworzyli
R.J. McKinnon i P.B. Kennen. Ich wkład w teorię jednolitego obszaru walutowego
(gospodarczego) polegał nie tylko na stworzeniu naukowych podstaw, ale także na
wypracowaniu kryteriów, które muszą spełniać kraje pretendujące do jednolitego obszaru
walutowego, przy czym akcenty u poszczególnych przywoływanych ekonomistów są
rozłożone inaczej.
1
 VIII KONGRES EKONOMISTÓW POLSKICH
R. Mundell eksponuje wysoką mobilność czynników produkcji, przede wszystkim
pracy. Gdyby ten warunek nie został spełniony, to wówczas mogą wystąpić tzw. szoki
asymetryczne podażowe. Ich złagodzenie może dokonać tylko przez elastyczność rynku
pracy, a ściślej rzecz biorąc przez zmniejszenie nominalnych płac, którego skutkiem będzie
wzrost konkurencyjności. R.J. McKinnon z kolei stwierdza, że warunkiem przystąpienia
danych krajów do unii monetarnej jest duża wzajemna otwartość gospodarki, mierzona
wysokim udziałem we wzajemnym handlu. P.B. Kennen podkreśla, że gospodarkę
kandydata do unii walutowej powinien cechować wysoki stopień dywersyfikacji struktury
produkcji eksportu, co pozwoli na łagodniejsze dostosowania gospodarki, zwłaszcza w
pierwszym okresie wejścia do jednolitego obszaru walutowego.
Warto podkreślić, że w teorii jednolitego obszaru walutowego, który w istocie rzeczy
pokrywa się z jednolitym ugrupowaniem gospodarczym, stosunkowo mało miejsca
poświęcano podatkom, ich zróżnicowaniu, co do rodzaju, zróżnicowaniu stawek
podatkowych, stosowanych przez poszczególne kraje preferencji podatkowych itd. W
związku z tym można przyjąć dwie hipotezy:
Po pierwsze
, twórcy zakładali, że podatki będą neutralne;
Po drugie
, następował będzie naturalny proces konwergencji systemów podatkowych
krajów należących do unii gospodarczo-walutowej.
Obydwie te hipotezy zostały zweryfikowane negatywnie przez doświadczenia
funkcjonowania jednolitego obszaru walutowego. Ze względu na to, że jednolity obszar
walutowy funkcjonuje w Unii Europejskiej stosunkowo krótko, stąd też w rozważaniach
teoretycznych i wynikach badań empirycznych interesujące mogą być przypadki krajów, w
których od dziesięcioleci funkcjonuje jeden pieniądz, przy odmiennych warunkach
podatkowych w różnych regionach takiego kraju. Na szczególną uwagę zasługują
doświadczenia Stanów Zjednoczonych, Kanady – państw federacyjnych, w którym istnieje
jedna waluta, ale zróżnicowane jurysdykcje podatkowe, a podejmowane próby harmonizacji
podatków nie zakończyły się sukcesem. W krajach tych występuje zjawisko konkurencji
podatkowej pomiędzy różnymi stanami (prowincjami). W literaturze amerykańskiej jest wiele
pozycji na ten temat, prowadzone są intensywne badania empiryczne. Ich rezultaty są o tyle
istotne, że wyniki badań stanowią podstawę zaleceń dla jednolitego obszaru walutowego w
Unii Europejskiej, czego przykładem są prace G.R. Zodrowa. Jednak warto zwrócić uwagę
na występujące tam kontrowersje w kwestiach ujednolicenia systemów podatkowych oraz
dobrych i złych skutków konkurencji podatkowej.
Pomimo tych kontrowersji, które należy tłumaczyć m.in. historycznym balastem, jakim
obciążone są podatki oraz podatność materii podatkowej na różne idee (czasami
absurdalne), wydaje się, że proces harmonizacji podatków jest w dłuższej perspektywie
czasowej zjawiskiem nieuchronnym i stanowi naturalny skutek procesów integracyjnych,
czego wyrazem jest zwłaszcza zniesienie barier celnych, zniesienie ograniczeń w przepływie
kapitału i pracy, czy wreszcie przyjęcie jednej waluty. Pytanie, które należy postawić jest
następujące: czy procesy harmonizacji dokonują się według przyjętego programu, co można
określić koordynacją systemów podatkowych, czy też harmonizacja jest wymuszona przez
rynek. Wprawdzie podatki są zawsze stanowione przez organy władzy państwowej
(wliczając w nie władze samorządowe), ale decyzje w tym zakresie mogą być wymuszone
przez konkurencję pomiędzy krajami należącymi do jednolitego obszaru
walutowo-gospodarczego. Żywiołowa konwergencja podatkowa może wywołać wiele
negatywnych skutków, zwłaszcza osłabienie finansów publicznych i zdolności państwa do
wypełniania zdefiniowanych w danym kraju funkcji publicznych, społecznych i
gospodarczych.
2
 VIII KONGRES EKONOMISTÓW POLSKICH
1. Teoretyczne problemy harmonizacji podatków bezpośrednich
Ze względu na przyjęte ramy artykułu, dalsze rozważania zostaną ograniczone do
podatków bezpośrednich. Przemawiają za tym też ważne względy merytoryczne gdyż:
a) podatki pośrednie zostały w znacznym stopniu zharmonizowane, b) ujednolicenie
podatków bezpośrednich jest znacznie trudniejsze, c) kwestia ta ma duże praktyczne
znaczenie dla integracji UE.
Cechą podatków bezpośrednich jest to, że w ich przypadku występuje czytelny
związek pomiędzy sytuacją podatnika (dochodową, majątkową) a ciężarem podatkowym. Z
psychologicznego punktu widzenia podatki bezpośrednie są bardziej znienawidzoną ofiarą,
którą musi ponieść podatnik. Podatki bezpośrednie mogą działać antymotywacyjnie z punktu
widzenia opodatkowanych podmiotów. Nadmierne obciążenia podatkowe mogą więc
hamować aktywność dochodową podmiotów, czego skutkiem może być spowolnienie
wzrostu gospodarczego, a nawet jego załamanie. Z tych względów istotne znaczenie ma nie
tylko wielkość obciążeń podatkowych w danym kraju, ale także budowa całego systemu
podatkowego i konstrukcja poszczególnych podatków. W przypadku podatków
bezpośrednich ważna są skale podatkowe.
W ujęciu teoretycznym podatek jako kategoria ekonomiczna jest przedmiotem licznych
opracowań, zarówno w odniesieniu do pojedynczego podatnika, grupy podatników, czy całej
gospodarki. Dotyczy to zarówno podatków pośrednich jak i podatków bezpośrednich.
Pomimo znacznego dorobku teorii ekonomii, teorii finansów publicznych, wielowiekowych
doświadczeń, kwestie podatkowe stanowią przedmiot kontrowersji, czego ewidentnym
przykładem jest dyskusja o podatku liniowym.
Niedosyt teorii i polaryzacja stanowisk dotyczy roli podatku nawet w ujęciu
mikroekonomicznym, gdzie pozornie łatwo jest ustalić związek pomiędzy ciężarem
podatkowym, skalą podatkową a sytuacją ekonomiczną podatnika i podejmowanymi przez
niego decyzjami. Wynika to stąd, że na sytuację podatnika oddziałuje szereg innych
czynników, stąd wyizolowanie czynnika podatkowego jest trudne, jeżeli pominąć
abstrakcyjne analizy. Sytuacja komplikuje się jeszcze bardziej, gdy przedmiotem analizy jest
wpływ danego podatku na całą grupę podatników, czy całego systemu podatkowego na
gospodarkę (np. teoria automatycznych stabilizatorów koniunktury).
Stopień trudności analizy podatkowej z punktu widzenia wpływu podatku na podmioty i
gospodarkę zwiększa się jeżeli z analizą taką wykraczamy poza granicę danego kraju.
Stosunki podatkowe ulegają dalszej komplikacji, a skutki podatków są jeszcze bardziej
trudne do oceny, do kwantyfikacji. Jest to stwierdzenie ważne, gdyż w jakimś stopniu
tłumaczyć może źródło kontrowersji dotyczące przeciwstawnych doktryn podatkowych –
harmonizacja podatków versus konkurencja podatkowa.
Dla egzemplifikacji skali trudności wykorzystany zostanie przykład zjawiska
przerzucalności podatków. W teorii i w praktyce przyjmuje się, że podatki pośrednie są
łatwiej przerzucalne niż podatki bezpośrednie. Zagadnienia tego nie rozwijam i ograniczymy
się do podatków bezpośrednich.
Podatki bezpośrednie mogą dotyczyć: a) dochodu z pracy, b) dochodu z działalności
gospodarczej, c) dochodu z majątku i praw majątkowych, d) dochodu z kapitału, e) dochodu
z oszczędności pieniężnych. Przedmiotem podatków bezpośrednich są więc zasoby pracy,
ziemia, kapitał fizyczny, kapitał finansowy, a więc istotne czynniki (podstawa) działalności
gospodarczej człowieka. Stąd też fundamentalną kwestią jest reakcja poszczególnych
wymienionych czynników na wprowadzane podatki i dokonywane zmiany. Istotna zatem jest
elastyczność różnych czynników na zmiany podatkowe (analiza marginalna).
3
 VIII KONGRES EKONOMISTÓW POLSKICH
Teoretyczna analiza skutków zróżnicowania opodatkowania może odbywać się na
różnych płaszczyznach. Wymienię kilka przykładowych:
·
wpływ podatków na koszty pracy. Wysokie podatki zwiększają koszty pracy, gdyż dochód
po opodatkowaniu (do dyspozycji) jest niski, co stanowi naturalną podstawę do roszczeń
płacowych pracowników wobec pracodawców, a to z kolei implikuje pozycję
przedsiębiorstwa na konkurencyjnym rynku, rentowność przedsiębiorstwa. Jest więc
zrozumiałe, że zróżnicowanie warunków podatkowych pomiędzy krajami (regionami)
wywiera istotny wpływ na warunki prowadzenia działalności gospodarczej;
·
zmiany w podatkach bezpośrednich powodują zmiany w krańcowych kosztach produkcji;
·
podatki zawsze stanowią obciążenie danego podmiotu, stąd powstaje reakcja obronna
podatnika, której sens sprowadza się do próby przerzucenia tego ciężaru na inne
podmioty. Wielowiekowa obserwacja reakcji podatników na nakładane ciężary podatkowe
pozwala stwierdzić, że jest to łatwiejsze w przypadku podatków pośrednich, a trudniejsze
w przypadku podatków bezpośrednich. Podatki od dochodów osobistych nie są
przerzucalne, a reakcja podatnika polegać może jedynie na ograniczaniu aktywności
dochodowej. Jest to szczególnie widoczne przypadku progresywnych skal podatkowych,
których stosowanie powoduje wzrost krańcowego opodatkowania i odpowiednio spadek
krańcowego dochodu. Ostateczna decyzja podatnika w tej kwestii implikuje krzywą
użyteczności dochodu;
·
zagadnienie przerzucalności podatków bezpośrednich inaczej przedstawia się w
przypadku opodatkowania przedsiębiorcy niż pracownika. Wzrost stawek podatkowych
przedsiębiorca będzie starał się przerzucić w koszty wytwarzania, i dalej w ceny.
Możliwości przedsiębiorcy w tym zakresie zależą od rodzaju opodatkowanego dobra oraz
stanu rynku (konkurencji), czego wyrazem jest cenowa elastyczność popytu. Szansa na
przerzucenie wzrostu obciążeń podatkowych są tym większe, im popyt na dane dobro jest
mniej elastyczny. Druga możliwość polega na przerzucaniu skutków podatków na
pracowników, a więc poprzez obniżki płac. Jest tzw. przerzucalność wstecz, najczęściej
nieskuteczna, gdyż pracownicy stawiają opór przed tego rodzaju praktykami. O stopniu
przerzucalności wzrastających podatków na pracowników decyduje stan rynku pracy,
stopa bezrobocia, elastyczność rynku pracy, otwartość rynku pracy;
·
pomiar zjawiska przerzucalności podatków jest utrudniony nawet w przypadku gospodarki
zamkniętej, gdyż skutki rosnących podatków mogą być rozłożone np. na ceny,
pozapłacowe koszty wytwarzania, marżę zysku przedsiębiorcy. Trudności te rosną w
gospodarce otwartej, gdyż mechanizm przerzucalności podatków działa w stosunku do
społeczeństwa (gospodarki) innego kraju. W sensie teoretycznym
dumping podatkowy
(fiskalny) oznacza, że poprzez podatki dokonuje się redystrybucja dochodu społecznego
pomiędzy krajami. Jest to szczególnie widoczne wtedy, gdy chodzi o kraje należące do
jednolitego ugrupowania gospodarczego, które tworzy fundusz wspólny budżet
(fundusze), który jednocześnie jest źródłem zasilania budżetów krajów członkowskich.
Stosowanie
dumpingu podatkowego
oznacza, że część dochodów jest w sposób jawny
lub ukryty transferowana (ceny transferowe) do krajów o niższych podatkach. Skutkiem
tego jest albo dalsze podwyższenie podatków, w krajach nie stosujących dumpingu
podatkowego wobec ubytku dochodów budżetu państwa, ograniczanie wydatków,
powiększanie długu publicznego. Nie może więc zaskakiwać fakt, że po przystąpieniu 10
nowych krajów do UE, Francja i Niemcy zagroziły wstrzymaniem wpłat do budżetu UE, ze
względu na istotnie niższe stawki podatkowe od dochodów przedsiębiorstw w takich
krajach jak: Słowacja, Polska, Czechy, kraje nadbałtyckie, do których przedsiębiorcy
zaczęli przenosić działalność gospodarczą. Dzisiaj trzeba dodać, że działo się to przy
zamkniętych rynkach pracy.
W dobie internacjonalizacji stosunków gospodarczych i integracji gospodarczej
mechanizm przerzucalności podatków nabiera cech międzynarodowych. Dotyczy to zarówno
4
 VIII KONGRES EKONOMISTÓW POLSKICH
opodatkowania dochodów z pracy, jak też opodatkowania dochodów pochodzących z
działalności gospodarczej, dochodów z odsetek, dochodów z kapitałów itd. Decyzje osobiste
o podejmowaniu pracy – przy założeniu, że nie ma formalnych ograniczeń w przepływie
pracowników pomiędzy krajami – są wyznaczone przez płace oraz podatki. Stąd naturalne
zjawisko migracji zarobkowych, tam gdzie warunki płacowe i podatkowe są korzystne.
O ile w przypadku opodatkowania dochodów z pracy możliwa jest zmiana miejsca
(kraju) pracy jest łatwiejsza, o tyle w przypadku przedsiębiorcy jest to przedsięwzięcie o
wiele trudniejsze, gdyż wymaga podporządkowania się prawodawstwu kraju, do którego
przenoszona jest działalność lub jej część (tworzenie spółek zależnych). Mobilność pracy
oraz kapitału implikuje więc kwestie harmonizacji podatków.
Najdalej idąca koncepcja w przypadku podatku dochodowego od spółek (CIT)
wykracza poza harmonizację podatków bezpośrednich i sprowadza się do likwidacji podatku.
Koncepcja ta jest argumentowana w ten sposób, iż zniesienie podatku CIT wywołałoby
dobroczynne skutki dla gospodarki i społeczeństwa, gdyż umożliwiałoby reinwestowanie
zysków, co przyczyniłoby się do przyspieszenia wzrostu gospodarczego, tworzenia nowych
miejsc pracy, wzrostu dochodów pracowników. Argumentów tych nie można ignorować,
jednak na obecnym etapie rozwoju systemów podatkowych ideę tę trzeba uznać za utopijną.
Ponadto jej realizacja wymagałaby zmian w całym systemie podatkowym, dokonywanych
także z punktu widzenia potrzeb finansowych państwa, a te z kolei wynikają ze
zdefiniowanych jego funkcji. W rozważanym kontekście umiędzynarodowienia stosunków
gospodarczych, w tym podatkowych, J. Mintz, słusznie stwierdza, że istnieją dwa
podstawowe argumenty za zachowaniem podatku dochodowego od przedsiębiorstw: a) przy
opodatkowaniu istnieje potrzeba jednakowego potraktowania dochodu z działalności
gospodarczej, jak i opodatkowania zysków kapitałowych, b) przy rezygnacji z CIT
dokonałaby się definitywny zanik dochodów z opodatkowania działalności gospodarczej
prowadzonej w kraju, a ponadnarodowe korporacje uniknęłyby opodatkowania przez transfer
zysków (np. z UE do USA, Japonii). Interesującej próby oszacowania skutków harmonizacji
CIT dla PKB, bezrobocia, dochodów budżetowych, poziomu dobrobytu podjął się P.B.
Sørensen.
Z ekonomicznego punktu widzenia harmonizacja podatków bezpośrednich i
konkurencja podatkowa zmuszają do rozważenia dalszych teoretycznych i praktycznych
aspektów, takich jak:
·
skutki harmonizacji podatków bezpośrednich dla stanu budżetu państwa, nierównowagi
finansów publicznych,
·
dopuszczalny zakres realizacji podatkowej renty ekonomicznej przez międzynarodowe
korporacje,
·
mechanizm realokacji długu publicznego pomiędzy krajami na skutek ww. renty,
·
ograniczenie możliwości zmniejszenia opodatkowania dochodów osobistych, i podatków
od konsumpcji, gdyby harmonizacja podatków bezpośrednich prowadziła do zmniejszenia
dochodów publicznych;
·
skutki mobilność pracy dla gospodarki krajowej z powodu zróżnicowanych warunków
podatkowych,
·
zmiany w strukturze systemu podatkowego w relacji: podatki pośrednie - podatki
bezpośrednich, z punktu widzenia kształtowania tych relacji dla przyciągania inwestycji
zagranicznych,
·
motywowanie przedsiębiorców krajowych do inwestycji,
·
zakres stosowania kredytu podatkowego.
Zagadnienia te inaczej przedstawiają się w warunkach małych otwartych gospodarek,
w krajach, które cierpią na niedostatek kapitału zagranicznego, w krajach rozwijających się i
w krajach przechodzących transformację systemową, niż w krajach o utrwalonej silnej
pozycji w ramach danego układu gospodarczego, czy gospodarki globalnej.
5
  [ Pobierz całość w formacie PDF ]

  • zanotowane.pl
  • doc.pisz.pl
  • pdf.pisz.pl
  • styleman.xlx.pl

    		•